統括上席研究員 濱野 展幸
「新しい日本型資本主義」を掲げて2021年10月に発足した岸田政権は、同月に「新しい資本主義実現会議」を設置、第1回同会議において、「人への投資」をテーマの一つに挙げた。岸田総理は同会議の中で、「人への投資の強化」を、デジタル新技術やクリーンエネルギー技術の実装などとともに、「岸田内閣が真っ先に最優先で取り組むべき課題」と発言している1。同年11月にまとめた「コロナ克服・新時代開拓のための経済対策」では、分配戦略として、「人への投資」を抜本強化するため、「3年間で 4,000 億円の予算を大胆に投入する施策パッケージを講じる」とした2。この方針は、2022年6月に策定した「経済財政運営と改革の基本方針 2022」（いわゆる「骨太の方針2022」であり、以下、「経済財政運営と改革の基本方針」を「骨太の方針」とする）でも引き継がれた3。その後、「3年間で4,000億円」という規模は、同年10月の「物価高克服・経済再生実現のための総合経済対策」において、「5年間で1兆円」へ拡充された4。岸田総理の年頭会見（2023年1月）以降、「人への投資」は「三位一体の労働市場改革」という表現に代わった5。岸田総理の発言や、「骨太の方針2023」を読み解くと、政府は、「構造的な賃上げ」を政策目的・目標としたうえで、「リ・スキリングによる能力向上支援」、「個々の企業の実態に応じた職務給の導入」、「成長分野への労働移動の円滑化」を同時に実行する（これを「三位一体の労働市場改革」と称している）ことで、目標達成を目指していると考えられる6。
本稿では、政府が掲げる「三位一体の労働市場改革」のメニューを紹介したうえで、政策目的である「構造的な賃上げ」に到達するのかを評価したい。
わが国の実質賃金が長く停滞し、諸外国との比較で伸び・水準ともに見劣りする論調・データは頻繁に目にする（≪図表１≫参照）。実質賃金は、時間当たり労働生産性・労働時間・労働分配率・交易条件等に要素分解できる7が、「三位一体の労働市場改革」は構造的な賃上げを実現するため、時間当たり労働生産性の向上を目指していると解釈できる（≪図表２≫のとおり、時間当たり労働生産性も諸外国と比べて見劣りしている）。
加えて、DX・GXに代表されるトランスフォーメーション・産業構造転換を諸外国に先んじて進めるためにも、「労働市場の構造改革」が必要であると言えよう。
「リ・スキリング」について、各省庁をはじめとする公的機関が定める定義は見当たらない。経済産業省の研究会では、「新しい職業に就くために、あるいは、今の職業で必要とされるスキルの大幅な変化に適応するために、必要なスキルを獲得する／させること」だという議論が見られる8。Harvard Business Reviewでは、能力向上（skill-building）の一種であり、自動化やAIによって起こる高スキル労働者（skilled labor）の不足（同誌では、”paradox”だと言っている）に対応することとしている9。わが国では一時、「リカレント教育」という言葉が盛んに取り上げられていた。「リカレント教育」についても様々な定義が見られるが、総じて「人生100年」「生涯」「自主的・個人」が強調されている。本稿においては、「リ・スキリング」を「産業構造転換に対応するため、労働者に求められるスキルの変化に対応する学び」と定義し、「個人の生涯」に焦点を当てていた従来の「リカレント教育」とは異なるものであるという前提で議論を進める。
まず、リ・スキリングに対する政策の現状を確認する。労働政策は、失業者に失業手当等を提供する「消極的労働市場政策」と、就職相談や職業訓練等を実施する「積極的労働市場政策」に分けられる。政府がどの程度リ・スキリングに注力しているかは、積極的労働市場政策への支出の多寡によって一定程度、推定できるだろう。日本は、諸外国と比べて失業率が低いという背景はあるものの、積極的労働市場政策への支出は見劣りしていると言わざるを得ない（≪図表３≫参照）。なお、2020年のデータが最新だが、コロナ対応の支出規模や、支出に至るスピードの影響によって、一種の外れ値のようになっているため、構造的な比較のためには、2019年のデータをベースにする方が適切であろう。
今般の「人への投資・5年間で1兆円」を単純平均すると年間で2,000億円、対GDP比では0.04%に満たないため、諸外国対比が大幅に改善するとは思えないものの、国がリ・スキリングに向けて舵を切っているというメッセージにはなるだろう。
「5年間で1兆円」のうち、4,500億円については予算措置済みとなっている10。主な施策内容は≪図表４≫のとおりであるが、これまでにない金額規模で施策を立てるため、「1兆円」を消化することに焦点を当てた施策にならないように、具体的には、リ・スキリングや人への投資とは程遠い施策や、既存の施策が含まれないようにする必要がある。また、施策によって得られる効果をKPIとして定め、政策目的（労働者の能力・労働生産性の向上、構造的な賃上げ）に寄与したかどうかを振り返り、仮に政策目的が達成できなければ、施策の方向が誤っていたのか、施策の方向は正しいが量が不足していたのか、そもそもKPIの設定が誤っていたのか、あるいは想定外の環境変化があったのかを確認できるようにしなければならない。
ただし、いくら公的支援を充実させても、それを労働者が活用しなければ意味がない。≪図表５≫はパーソル総合研究所が2022年11月に発表した「グローバル就業実態・成長意識調査（2022年）」11の一部である。日本は、勤務先以外での自己研鑽を「とくに何も行っていない」と答えた割合が諸外国と比べて高く、労働者側の意識・自己研鑽意欲の低さも課題である。この意識の低さの要因は、いわゆる日本型雇用システムと呼ばれる日本固有の雇用形態、具体的には終身雇用と年功序列賃金にあると考えられる。
すなわち、企業が長期安定雇用の下、さまざまな職務を社員に経験させるジョブローテーション制を取ることで、労働者は自らのキャリアを能動的・戦略的に積み上げるよりも、前任者の手法を学び、堅実に職責を果たすことで処遇向上を得られる可能性が高まる。賃金の相場観は、企業ごと（内部労働市場）に形成され、OJTという企業内部の学習が尊重された。逆に外部労働市場（職種とその技能レベルに合わせた賃金の相場観）がわが国では形成されず、言い換えれば「どのくらい学べば、どのくらい処遇が上がるか」という感覚が形成されず、自己研鑽に対する動機・意欲が高まらなかったと考えられる。実際、諸外国と比較して、転職によって年収が増えた割合は見劣りし（≪図表６≫参照）、外部労働市場の成熟度が相対的に低いと言えよう。
職務給とは、従事する業務の内容に応じて賃金を決める仕組みであるが、政府は賃金体系だけではなく、「ジョブ型雇用」という雇用システムを議論している 。ジョブ型雇用と対比して使われる「メンバーシップ型雇用」との違いについては、≪図表７≫のように整理できる。諸外国では「ジョブ型雇用」が一般的であるのに対し、日本では高度成長期に「メンバーシップ型雇用」が確立した。その背景として、当時は、長期的に安定した労働力を必要としていた企業からの需要と、団塊の世代を中心とする豊富な労働供給がマッチしていたと考えられる。
「メンバーシップ型雇用」は、労働市場の安定（例えば、若年層の失業率が低いなど）に寄与するなどのメリットが挙げられる一方で、昨今では、弊害が目立つようになってきた。例えば、「DX・GXといった産業構造転換が迫られているにも関わらず、専門人材が育っていない」「グローバル展開が進展する中、海外の雇用システムとマッチしない、または海外人材が獲得できない」「女性や高齢者の労働力が重要になってきている中、長時間労働や転勤を前提にしたシステムが合わない」、等が挙げられる。そこで経団連は、「ジョブ型雇用」「メンバーシップ型雇用」それぞれのメリデメを踏まえ、「2020年版経労委報告」（2021年1月）において、「メンバーシップ型のメリットを活かしながら，適切な形でジョブ型を組み合わせた『自社型』雇用システムを確立することが求められている」と提起した。同報告の注目点は、「メンバーシップ型」か「ジョブ型」かという二元論ではなく、「組み合わせ」としていることにある。実際、経団連が実施したアンケート調査（2021年8～10月に実施）によると、ジョブ型採用実施企業は、新卒者向けで現在の4%から5年程度先には19%、既卒者向けで現在の27%から5年程度先には44%と、ジョブ型雇用が徐々に浸透する見込みである12が、すべての雇用を「ジョブ型雇用」に切り替えた企業は見当たらない。また、経済産業省は「最初は無限定正社員で働き、キャリアを積んだ後、ジョブ型雇用に転換していく」という「キャリアの二毛作モデル」という考え方も紹介している（≪図表８≫参照）。
前章で、リ・スキリングに取り組む労働者が諸外国と比べて少ない点を指摘した。「ジョブ型雇用」の導入によって、企業はスキルを持った経験者（キャリア）採用を重視するため、労働者のリ・スキリングに対するモチベーション向上が期待される。なお、「ジョブ型雇用」の導入促進にあたって政策対応の出番はそれほどなく、政府が掲げる具体策も、事例整理等に留まる。
≪図表７≫で示したとおり、「ジョブ型雇用」は担当する職務を限定・特定したうえで、当該業務遂行のためのスキルを既に保有している人材を、当該ポストに充てるという考え方である。一方、前章で議論したとおり、日本の労働者はリ・スキリングを行っていない（スキル保有者の絶対数が少ない）ことや、外部労働市場が未成熟である（スキル保有者とマッチングする機会が少ない）ことを背景に、「ジョブ型雇用」導入にあたっては、人材の確保が課題になる。例えば、≪図表９≫はDX推進にあたっての人材確保について、独立行政法人情報処理推進機構が企業にアンケート調査したものである。DX関連のポストのすべてがジョブ型雇用とは限らないものの、日本はDX人材が「大幅に不足している」とする回答が約半分、「やや不足している」も含めると８割を超え、DXの専門性という観点で人材が不足している状況が窺える。
労働移動の状況を測る指標は、勤続年数や転職率等があるが、本稿では厚生労働省が2022年に公表した分析13を紹介する。同分析によると、「離職者はいったん失業者として失業プールに流入し、再就職時には失業プールから流出する」としたうえで、「失業プールへの流入出率（失業プールへの流入者と流出者の合計が生産年齢人口に占める割合）」を、労働移動の活発さを表す一つの指標として用いている14。
≪図表１０≫のとおり、日本は「失業プールへの流入出率」がOECD平均よりも低い水準で推移し、諸外国と比べて労働移動が低調である状況が窺える。労働移動の活性化は長年、政策課題として掲げられてきたが、なかなか成果となって表れていないと言えよう。労働移動の状況が企業業績や労働生産性に与える影響について、様々な分析があるが、厚生労働省では2001年から2019年にかけて、「失業プールへの流入出率」と「労働生産性の上昇率」について、弱いながらも正の相関があるとしている（≪図表１１≫参照）。労働移動と労働生産性について必ずしも因果関係を示したものではないが、労働移動が活発であると、企業から企業への技術移転や会社組織の活性化につながり、生産性の向上にも資する可能性があると考えられる。
労働移動の円滑化のために、政府が打ち出した施策は主に「失業給付金制度の見直し」と、「退職所得課税制度等の見直し」である。
会社都合の離職と比べ、自己都合の離職は、失業給付の支給までにかかる時間（自己都合の場合は支給まで2～3か月の待機期間あり）や、失業給付の期間（年齢や就業期間によって異なるが、会社都合の場合は90～330日分、自己都合の場合は90～150日分）等で不利な条件となっている。政府は、転職の前提となる自己都合退職を罰しているかのような現行制度は不合理であるとし、自己都合退職の要件を緩和する方向で検討することになっている。ただし、現行制度の元々の趣旨は、働く意欲が低い人が、失業給付の受給を目当てに就職と離職を繰り返すモラルリスクの排除にあったことや、足元の雇用保険財政への影響に留意が必要である。
現行制度は、勤続20年を境に、勤続1年あたりの退職所得控除額が40万円から70万円に増額される。政府は、この仕組みが長期雇用を優遇し労働移動を妨げているとして、見直しを検討している。課税制度の見直し内容は明らかになっていないが、勤続20年超に対しても、勤続1年あたりの退職所得控除額が40万円で推移する方向だと思われる。一種の増税になるため不人気政策ではあるが、退職金を賃金の後払いと解釈すると、税制変更によって、退職金を減らし現在の賃金で支払われる可能性がある。
ただし、各企業は退職金を「退職時の基本給」×「勤続年数に応じて上がる支給率」で定めているケースが多い15。勤続年数に応じて上がる係数（基本給・支給率）同士を掛け算するため、退職金は二次関数的に増える。勤続して一定年数を経ると、退職金増加ペースの加速を享受できないため、「辞めると損」という状態が起き、税制よりもインパクトが大きい。税制変更そのものに労働移動促進の効果はそれほどないと思われるが、退職金を含む企業の賃金体系が変われば効果につながるだろう。
政府が打ち出した施策は、労働移動の円滑化に向けてマイナスにはならないが、効果は限定的であろう。≪図表１２≫にあるとおり、転職にあたっての主な阻害要因は、失業給付や退職金の税制ではなく、そもそも転職活動をする時間や条件のマッチングなど、外部労働市場の薄さや情報の非対称性によるところが大きいと思われる。
その他、労働移動円滑化の施策として、解雇規制を緩和すべきとの意見もある。厳格な解雇規制によって、企業が採用に慎重になるため、労働市場の流動性が低くなると考えられている。ただ、OECD各国の解雇規制を指数化したデータによると（≪図表１３≫参照）、日本の解雇規制は諸外国と比較して緩和的である。また、個別の指標に基づいて、例えば解雇無効時の金銭救済制度について議論されているが、現在でも①都道府県労働局のあっせん②労働審判③労働関係訴訟という方法があり、相応に機能している16。
日本の労働移動が低調である主因は、失業給付・退職所得控除・解雇規制といった制度的要因よりもむしろ、メンバーシップ型を中心とする雇用慣行が定着したことにあると考えられる。つまり、企業があるビジネスから撤退を決断した場合や、労働者の能力が不足していた場合、職務を限定して雇用するジョブ型雇用では、解雇が自然な流れであるが、メンバーシップ型では、当該労働者を他の職務へ異動して雇用を維持する必要がある（整理解雇の要件：解雇を回避する努力をしたかどうか）。
ここまで議論してきたように、「リ・スキリングによる能力向上支援」、「個々の企業の実態に応じた職務給の導入」、「成長分野への労働移動の円滑化」の実現に向けては、いわば相互依存的な関係になっている。すなわち、①労働者が「リ・スキリング」を進める環境を整えるためには、「ジョブ型雇用」が一定程度（職業のすべてがジョブ型雇用に代わる必要はない）浸透し、外部労働市場が成熟する必要がある。②「ジョブ型雇用」が浸透するためには、専門性を持った人材の供給が必要であり、また専門人材と企業のマッチングの機会が必要である。③「労働移動の円滑化」のためには、企業のニーズに応える人材と、「ジョブ型雇用」を導入する企業が増える必要がある。したがって、「三位一体」と称して、同時に進めることは理に適っていると言えよう。
ただし、「三位一体の労働市場改革」だけで構造的な賃上げにつながるかは不透明である。「リ・スキリング」を実行し、「ジョブ型雇用」に向けて「転職」する労働者は、少数派だと思われる。「ジョブ型雇用」や「転職」でなくても、「リ・スキリング」に取り組む人数が増えなければ、国全体で見たときの労働生産性向上は限定的となる。「リ・スキリング」が社会に浸透するまで、息の長い支援が必要であろう。
加えて、産業構造・事業構造転換の方向性が間違っていては、「リ・スキリング」に注力しても生産性の向上につながらない。そのためにも、企業の新陳代謝（収益性の低い企業の退出・スタートアップの叢生）を促進する政策にも同時に取り組む必要があろう。
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